Sanctions internationales : les failles du Magnitsky Act européen

Sanctions internationales : les failles du Magnitsky Act européen

Le 7 décembre dernier, l’Union européenne a adopté un nouveau régime mondial de sanctions en matière de droits de l’Homme. Si la crise sanitaire l’a fait passer inaperçu, ce texte très attendu conclut un an de travaux préparatoires débutés en décembre 2019. Très fortement inspiré du Magnitsky Act américain, voté en 2012 par l’administration Obama pour offrir un cadre légal à la mise en œuvre de sanctions américaines contre des fonctionnaires russes suspectés d’être impliqués dans la mort de l’avocat — et opposant russe — Sergueï Magnitsky, il aspire à mettre à niveau la politique européenne dans le domaine de la défense des droits humains.  

Un régime de sanction commun à l’Union européenne

La liste des crimes couverts par le nouveau régime de sanctions européennes est longue. Elle inclut les atteintes classiques aux droits humains, allant du génocide, à la torture, en passant par l’esclavage ou encore les détentions arbitraires. Au cœur de ce nouveau régime se dessine la volonté de l’Union européenne de distinguer les acteurs étatiques des acteurs non-étatiques. En effet, l’UE souhaite désormais dissocier les États des individus, afin de limiter les impacts des sanctions sur les populations civiles. En bref, faire payer les individus en limitant les externalités négatives sur les populations. Une décision a priori cohérente au vu, par exemple, des conséquences des sanctions américaines contre Cuba, dont le coût pour l’économie du pays a été estimé à 116 milliards de dollars en 2014. Avec des séquelles irréparables pour le développement de Cuba et de niveau de vie de ses habitants. La mise en œuvre de sanctions internationales est un exercice délicat car elles n’ont jamais totalement prouvé leur efficacité. Les mesures de l’Union européenne contre l’Iran, le Zimbabwe ou encore Myanmar n’ont ainsi pas particulièrement infléchi la politique des régimes les plus controversés en matière de respect des droits humains. Leurs habitants peuvent, en revanche, ponctuellement souffrir de mesures de rétorsion économique privant certains pays d’échanges économiques avec les États européens.

D’ailleurs, la perspective d’un nouveau modèle européen de sanction a été contestée à ses débuts. Si certains pays comme la Suède ou les Pays-Bas ont été particulièrement motivés par le projet, d’autres ont émis des doutes sur l’inspiration américaine du projet, craignant qu’il soit trop fortement calqué sur le Magnitsky Act. Au risque d’accroître des tensions toujours persistantes entre l’Union européenne et la Russie qui avait d’ailleurs, dès décembre 2012 et le vote de la loi à Washington, mis en œuvre un panel de contre-mesures contre des ressortissants américains. Mais, la montée des tensions internationales et l’aggravation des atteintes aux droits humains autour du globe ont motivé à l’Union européenne à moderniser ses outils en la matière. L’Union européenne souhaitait aussi contrecarrer les risques de division sur ce sujet, alors même que les pays baltes avaient déjà mis en œuvre leurs propres dispositions et que les pays du conseil nordique, dont trois sont membres de l’Union européenne, ont menacé de faire de même si la Commission n’avançait pas sur ce sujet. L’Europe veut désormais parler d’une seule voix et réaffirmer ses positions dans le domaine du respect de droits de l’Homme. Pour Josep Borrell, haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, « le régime mondial de sanctions de l’UE en matière de droits de l’homme est porteur d’un message sans équivoque aux personnes responsables de graves violations des droits de l’homme et de graves atteintes à ces droits ». Il souffre, pourtant, de ses propres failles.

Qui décidera de la mise en œuvre de ces sanctions ?

S’il est directement inspiré du Magnitsky Act, le régime européen a tenu à lever quelques doutes, notamment quant à l’indépendance de la décision. Contrairement aux États-Unis, les ONG ne seront ainsi pas en capacité de soumettre à l’Union européenne des listes de noms, d’États ou d’entités. Loin d’être forcément vertueuse, la participation de la société civile au processus décisionnaire dans la mise en œuvre des sanctions fait en effet courir le risque d’une politisation des sanctions. Ce que l’Union européenne souhaite éviter.

Force restera donc aux États membres qui, à l’unanimité, seront les seuls décisionnaires. Au risque que les ressortissants de pays tiers alliés de l’Union européenne échappent aux sanctions, tandis que ceux d’États avec lesquels les relations diplomatiques sont tendues soient injustement visés. Quoi qu’il en soit, l’Union européenne n’a pas prévu d’organe indépendant chargé de soumettre des noms d’individus ou d’entités.

Garantir les droits de la défense 

Un autre sujet flou induit par ce nouveau régime de sanctions est celui de la préservation des droits de la défense. Le nouveau régime de sanctions prévoit, pour les personnes sanctionnées, le gel de « tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes (…), de même que tous les fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par ces personnes entités ou organismes ». En bref, l’impossibilité, pour les personnes visées, de faire des affaires au sein de l’Union européenne, de gérer une entreprise ou encore d’en retirer des dividendes. Ou, plus simplement, de recourir à un conseil juridique.

Si ces sanctions apparaissent comme un levier destiné à orienter des comportements individuels, elles adviennent aussi, dans l’immense majorité des cas, sans qu’aucune condamnation ne soit venue sanctionner des accusations. Et le gel des avoirs empêche de recourir à un avocat pour obtenir un procès en bonne et due forme. Peu de moyens de se défendre, donc, pour les personnes visées par ces sanctions, alors même que la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne précise, dans son article 47, que le droit à un tribunal indépendant et impartial devait être respecté. Ce que n’est pas un État. Le même texte reconnaît, dans l’article suivant, le principe de la présomption d’innocence comme un droit fondamental. Une atteinte inquiétante aux droits de la défense sachant que les États, sans avis du juge, seront en charge d’apporter la charge de la preuve. La mise en œuvre de sanctions risque ainsi de se heurter au droit européen, la cour de Justice ayant, par le passé, régulièrement annulé certaines décisions contre d’anciennes personnalités politiques ukrainiennes, l’ancien président égyptien Hosni Mubarak ou encore le Hamas.

Malgré son ambition très louable, le Magnitsky Act européen risque, au nom de la défense des droits de l’Homme, de sacrifier certains principes fondamentaux du droit européen. Des éclaircissements sont encore nécessaires pour que les personnes visées par d’éventuelles sanctions puissent bénéficier d’une défense juste et équitable, libérée de toute forme d’influence politique.

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